차세운 前 합천군의원

경북대학교 행정학 석사

현대행정학의 발달과정의 초창기의 지배철학인 관리주의의 핵심은 행정의 가치중립성과 기계적 능률이라고 할 수 있으며, 우드로 윌슨, 프레데릭 테일러, 루터 귤릭에 의해서 대표된다

우드로 윌슨은 행정학 연구(The study of Administration, Political Science Quarterly, 1887)에서 현대행정학이 독립과학으로 설 수 있는 초기역할을 하였고 그는 이 논문에서 행정의 본질은 관리이며, 행정은 정책을 형성하거나 가치를 창조하는 것이 아니라 주어진 정책이나 프로그램을 능력적으로 집행하고 관리하는 것이다. 그는 연구의 주제를 말하며 “행정 분야는 사업 분야이다. 그것은 정치의 바쁨과 분쟁에서 동떨어져 있다. 그것은 대부분의 논쟁의 여지가 있는 헌법 연구의 논쟁에서도 떨어져 있다. 그것은 단지 계산대의 방법이 사회 생활의 일부분이기 때문에 정치 생활의 일부분이다. 단지 기계만이 생산품의 일부분이기 때문이다. 그러나 동시에 정치적 진보의 영구적인 진리인 정치적 지혜의 영속적인 측면과 직결되는 단순한 기술적인 세부 사항을 통해 기술적인 세부 사항들이 매우 단순해 졌다.”고 기술하고 있으며, 사업의 수단으로서의 기술적인 효율성 측면을 강조하고 있다. 하지만 그 기술성은 어디까지나 정치적 지혜의 교훈이나 정치적 진보의 진리의 맥락 속에서 이해되어야하며 단순한 기계적이고 건조한 기술은 아닌 것이다. 사실 이 당시 성행했던 엽관주의는 선거운동원을 행정에 끌어들여 중요한 직책을 맡게 함으로써 행정상의 혼란과 비능률을 극에 달하게 하였고. 행정관료의 진퇴를 정치적 운명과 같이하게 함으로써 행정의 전문화를 키울 여지가 없었다. 결국 행정의 기술성을 강조함으로써 정치의 바람으로부터 행정의 영역을 지켜 행정상의 전문주의를 강조하고자 함이었을 것이다.

프레데릭 테일러는 과학적 관리법의 창시자로 그의 최대의 관심사는 능률과 이윤이었다. 그는 작업과정에서 시간과 동작과정을 세분해서 분석·검토함으로써 생산의 극대화를 가져올 수 있는 최선의 길을 찾는 것이다. 그 결과로 얻은 가장 효율적인 방법을 과학적으로 입증할 수 있을 뿐만아니라 작업과정의 실적의 표준화와 도급제를 내세우고 있다. 그가 생각하는 인간은 어디까지나 경제적 욕구와 생리적 조건에 의해서 지배되는 존재이며, 그는 인간을 욕구와 욕망을 가진 기계처럼 생각하고 경제적으고 생물학적인 존재라는 가정하에 모든 이론을 전개했다.

루터 귤릭은 행정능률향상을 위한 전문화의 원리, 계층적 배열을 통한 명령통일의 원리, 효율적 통제를 위한 통솔의 범위, 목적·과정·고객·장소에따른 부서편성의 원리를 주장하며 행정에서 어떠한 나라에서나 적용될 수 있는 보편타당한 과학적 원리가 존재한다고 하였다.

관리주의는 당시 사실 만연해 있던 엽관주의(어원 '전리품'이 뜻하는 것 처럼 선거에 승리한 정당이 임명권을 가진 모든 공직을 하나의 전리품으로 간주되는 데서 비롯하였으므로 영국의회가 왕권과 대항하여 의회정치를 수립하는 과정에서 관리를 친 의회주의자로 임명한 것이 시초이며 본격적으로 발달한 것은 미국에서 입니다. 미국 제3대 대통령인 토머스 제퍼슨이 부분적으로 엽관제를 실시하기 시작 한 후, 1820년 제5대 대통령인 먼로는 엽관제를 입법화하였고, 1829년에 취임한 제7대 앤드류 잭슨 대통령은 엽관제를 "공직의 민중에 대한 해방과 공무원에 대한 인민통제의 역할을 지닌 것"라며 적극 활용하였고 이 때부터 엽관제는 미국 사회에서 일반적인 관행으로 정착)일지도 모를 일이다.

국민의 지지를 받는 정당 소속의 인사가 관료에 임명됨으로서 행정과 관료제의 민주화에 기여한다는 측면에서 장점도 있었지만, 전문적인 식견이나 자격을 갖춘 인사가 관직에서 배제, 관료가 국가나 사회 보다는 정당이나 개인의 이익에 치중하는 경향, 공직 수행에 있어서 중립성 훼손매관매직 등이 성행하는 등 관직이 상품화 되어 행정의 부패와 기강 문란 초래, 정권이 바뀔 때 마다 공직자가 교체됨으로서 행정의 전문성 및 기술성 확보에 불리하는 등 여러 폐단과 어려움이 많았을 것이다.

관리주의와 인간주의는 결국 행정에서의 효율성과 능률성을 향상시키기 위한 방법에서 인간의 욕구와 욕망충족으로 그 목표를 달성 할 수 있다는 것이었으나, 충족시키려는 인간의 욕망에 대한 연구가 일방향으로 편상적이어서 결국 두 이론 모두 보완의 여지가 많았던 초기의 행정연구였으며, 사회구조적인 형태와 조직과 환경, 그리고 상호작용들을 이해하려는 노력이 부족했다는 점에서 모두 아쉬움이 남은 연구였다.

하지만 초창기 현대행정학의 발달에 주춧돌의 역할을 한 두 연구였으며, 관리주의가 없었다면 인간주의가 없었을 것이고, 인간주의가 나타나지 않았다면 지금의 여러 연구가 진행되지 않았을 만큼 초기 연구에 중요한 모습이라 할 수 있을 것이다.